Od „goodbye BiH, welcome RS exit“ do novog poziva na mirno razdvajanje, Milorad Dodik gotovo dvije decenije ponavlja istu političku poruku. Desetine najavljenih referenduma nisu dovele do otcjepljenja, ali nisu bile ni bez posljedica. Pitanje više nije samo hoće li Dodik proglasiti nezavisnost Republike Srpske, nego koliko još dugo Bosna i Hercegovina može podnositi politiku koja osporava njen ustavni poredak, a da se to ne pretvori u još dublju krizu
Piše: S. K.
Obično tako biva u svijetu politike – prijetnje koje se izgovore jednom, izazovu reakciju i nestanu.
A postoje i one koje se ponavljaju toliko dugo da postanu dio svakodnevice, sve dok društvo ne počne živjeti s njima kao s nečim normalnim. Milorad Dodik odavno je bosanskohercegovačku politiku pretvorio u ovaj drugi slučaj.
Njegova najnovija poruka (gostovanje na ATV) da bi najbolje bilo da se Bosna i Hercegovina i Republika Srpska „mirno raziđu“ nije nova politička ideja. To je stara ambicija u novom pakovanju, još jedan pokušaj da se otcjepljenje predstavi kao razumno, gotovo administrativno pitanje, o kojem bi se političari mogli dogovoriti uz očuvanje poslovnih veza, slobodnog kretanja i, možda, zajedničke valute.
– Nećemo praviti zidove – poručuje Dodik, kao da je riječ o dogovoru dvije susjedne administracije koje razmatraju kako će urediti međusobne odnose, a ne o pokušaju promjene ustavnog i teritorijalnog poretka međunarodno priznate države.
U toj formulaciji krije se suština njegove političke strategije: predstaviti razgradnju države kao nešto što ne mora biti opasno, kao miran dogovor u kojem niko ništa ne gubi. Ali država nije samo granica na karti. Ona je ustavni poredak, sistem institucija, međunarodnopravni subjektivitet i skup prava koja pripadaju svim njenim građanima. O tome se ne može odlučivati jednostranim političkim proglasom, niti se posljedice takvog pokušaja mogu ukloniti obećanjem da neće biti zidova.
Dodik, međutim, već godinama pokušava upravo to: najprije idejom referenduma, potom osporavanjem državnih institucija, zatim najavama povratka nadležnosti, a sada ponovnim predstavljanjem „mirnog razdruživanja“ kao poželjnog rješenja.
Svaki put kada se jedna najava iscrpi, pojavljuje se nova. Svaki put kada se politička kriza prividno smiri, ostaje prostor za sljedeću.
Pedeset referenduma, jedna politička matrica
Tokom dvije decenije vlasti SNSD-a Dodik je (ako smo pažljivo računali) najavio najmanje pedeset referenduma o različitim pitanjima, od nezavisnosti Republike Srpske do državnog pravosuđa, visokog predstavnika i drugih nadležnosti institucija Bosne i Hercegovine. Taj broj treba razumjeti kao zbir političkih najava iz različitih perioda, a ne kao broj referenduma koji su formalno raspisani i održani.
Obrazac je, međutim, prepoznatljiv.
Još 2006. godine, nakon što je pitanje nezavisnosti Kosova postalo jedna od centralnih tema regionalne politike, Dodik i SNSD počeli su snažnije povezivati budućnost Republike Srpske s mogućnošću otcjepljenja. Godinu kasnije, zahtjevi za referendumom dobili su dodatnu političku vidljivost, a Narodna skupština Republike Srpske u narednim godinama postala je pozornica na kojoj se ta ideja periodično vraćala.
Godine 2011. najavljivan je referendum o Sudu i Tužilaštvu Bosne i Hercegovine. Od njega se odustalo nakon razgovora s tadašnjom visokom predstavnicom Evropske unije za vanjsku politiku Catherine Ashton, uz najavu strukturnog dijaloga o pravosuđu. Dijalog nije donio rješenje kakvo je najavljivano, ali je i taj slučaj pokazao da referendum može poslužiti kao sredstvo pritiska u pregovorima.
Godine 2016. održan je referendum o 9. januaru kao Danu Republike Srpske, uprkos odluci Ustavnog suda BiH i osporavanju ustavnosti obilježavanja tog datuma na način predviđen entitetskim propisima. Njegovi rezultati nisu proizveli pravni učinak kojim bi se poništile odluke Ustavnog suda niti su riješili spor zbog kojeg je referendum organiziran.
Potom su slijedile nove najave, nove skupštinske odluke i novi politički sukobi. U jednom trenutku tema je bio izlazak iz državnih pravosudnih institucija, u drugom povlačenje saglasnosti na prenesene nadležnosti, u trećem vlastita vojska. Pitanje nezavisnosti ostajalo je krajnji horizont političke retorike.
Sada Dodik govori o „seriji referenduma“, najavljujući da bi građani mogli glasati za veliko „Ne“, a možda uskoro i za veliko „Da“.
Šta se, zapravo, promijenilo?
Ne toliko cilj koliko okolnosti u kojima se o njemu govori. Dodik više nije samo političar koji povremeno prijeti referendumom o nezavisnosti. Njegove izjave dolaze nakon godina institucionalnih sukoba, osporavanja autoriteta državnih institucija i pokušaja da se političkim odlukama entiteta zadire u pitanja uređena na nivou Bosne i Hercegovine.
Zato se njegove najnovije poruke ne mogu posmatrati kao izolovana izjava za televiziju. One pripadaju dugom nizu poteza kojima se testira granica između političke retorike i konkretnog pokušaja promjene ustavnog poretka.
„Mirno razdruživanje“ ne postoji u ustavnom okviru BiH
Dodikova formulacija o mirnom razlazu zvuči privlačnije od otvorenih prijetnji sukobom. Upravo zato zaslužuje ozbiljniju analizu od pukog odbacivanja ili prihvatanja njegovih političkih poruka.
Ustav Bosne i Hercegovine ne predviđa pravo entiteta na jednostrano otcjepljenje. Republika Srpska jeste jedan od dva entiteta unutar Bosne i Hercegovine, ali nije država koja može samostalno odlučiti da napusti zajednički ustavni poredak. Njen status proizlazi iz Ustava BiH, kao i status Federacije BiH, dok suverenitet i međunarodnopravni subjektivitet pripadaju Bosni i Hercegovini.
To znači da eventualna promjena ustavnog uređenja ne može biti ostvarena jednostranom odlukom Narodne skupštine Republike Srpske, entitetskim referendumom ili političkim dogovorom koji bi zaobišao ustavne procedure.
Ovdje je važno razlikovati dvije stvari. Političari mogu razgovarati o budućnosti države, ustavnim reformama i drugačijem uređenju odnosa. Ali razgovor o reformama nije isto što i priznanje prava na jednostrano otcjepljenje. Ni referendumska većina u jednom entitetu sama po sebi ne može stvoriti takvo pravo.
Kada Dodik govori o imovini, policiji i mogućnosti formiranja vojske Republike Srpske, on otvara pitanja koja daleko nadilaze njegovu retoriku o mirnom razdvajanju.
Pitanje državne imovine ne može se riješiti prostim proglašavanjem da ona pripada entitetu. Policijske nadležnosti uređene su ustavnim i zakonskim okvirom, a odbrana je organizirana kroz Oružane snage Bosne i Hercegovine i institucije uspostavljene državnim zakonima.
Pokušaj uspostavljanja paralelnog sistema odbrane ili jednostranog ukidanja državnih nadležnosti ne bi bio tek još jedan politički spor. To bi otvorilo ozbiljno pitanje zakonitosti takvih odluka, njihove provedbe i odgovora institucija koje su dužne štititi ustavni poredak.
Upravo je u tome razlika između političke parole i stvarnog secesionističkog procesa. Prva može trajati godinama bez neposrednog ishoda. Drugi podrazumijeva konkretne odluke, institucije, sredstva prinude i posljedice koje se više ne mogu kontrolirati samo televizijskim izjavama.
Blef koji nikada nije bio bez posljedica
Zašto onda Dodik godinama ponavlja istu priču ako zna koliko su prepreke otcjepljenju velike?
Jedan odgovor je da se prijetnja razlazom pokazala kao izuzetno efikasan instrument domaće politike. Ona omogućava da se gotovo svako pitanje pretvori u pitanje nacionalnog opstanka, da se politički protivnici predstave kao neprijatelji Republike Srpske i da se nezadovoljstvo građana preusmjeri prema Sarajevu, međunarodnim institucijama ili navodnim pokušajima ukidanja entiteta.
U takvoj političkoj konstrukciji Dodik se istovremeno pojavljuje kao čovjek koji najavljuje odlazak iz Bosne i Hercegovine i kao političar koji od institucija te iste države očekuje da funkcionišu kada su u pitanju prava, budžeti, predstavništva i drugi interesi Republike Srpske.
To nije nužno dokaz da je svaka prijetnja unaprijed osmišljena kao blef. Političke namjere nije moguće pouzdano utvrditi samo na osnovu izjava. Ali se može pratiti obrazac: najava izazove krizu, kriza proizvede mobilizaciju pristalica i pritisak na protivnike, a zatim se otvara nova tema prije nego što prethodna dobije konačan epilog.
U tom procesu, i neprovedene najave imaju svoju funkciju.
One održavaju društvo u stanju političke uzbune. Potiskuju raspravu o ekonomiji, javnim uslugama, korupciji i odgovornosti vlasti. Uvjeravaju građane da se nalaze pred historijskim trenutkom u kojem je sve drugo manje važno od odbrane nacionalnih interesa.
A račun se ne plaća samo u institucijama. Plaćaju ga i ljudi koji bi željeli planirati vlastiti život bez stalnog pitanja šta će se dogoditi ako politička kriza preraste u nešto ozbiljnije. Plaćaju ga privreda koja zavisi od stabilnog pravnog okruženja, ljudi koji razmišljaju o odlasku i društvo u kojem se nepovjerenje prema državi pretvara u trajno političko stanje.
Zato je pogrešno zaključiti da se ništa nije dogodilo samo zato što se Republika Srpska nije otcijepila.
Država može ostati teritorijalno cjelovita, a istovremeno biti izložena dugotrajnom slabljenju institucija, osporavanju zakona i pokušajima stvaranja paralelnih nadležnosti. To nije isto što i secesija, ali može biti dio političkog procesa koji povećava rizik od ozbiljnije ustavne krize.
Od „goodbye BiH“ do pitanja ko će povući sljedeći potez
Godine 2020, nakon što je Ustavni sud BiH osporio entitetski zakon o poljoprivrednom zemljištu, Dodik je u Narodnoj skupštini Republike Srpske poručio: „goodbye BiH, welcome RS exit“.
Taj izraz nije ostao samo pamtljiva politička dosjetka. U narednim godinama slijedile su inicijative i odluke usmjerene na osporavanje državnih nadležnosti, uključujući pravosuđe, odbranu i druge oblasti. Kriza je tako dobijala nove slojeve, a ono što je ranije djelovalo kao provokacija postajalo je predmet konkretnih institucionalnih sukoba.
Tada su upozorenja da je Dodik otišao predaleko dolazila od političara, pravnika, analitičara i međunarodnih predstavnika. Istovremeno, dio javnosti i dalje je smatrao da će se sve završiti kao i prethodni put: velikim riječima, skupštinskim zaključcima i povlačenjem pred stvarnim posljedicama.
Takva procjena može biti razumljiva s obzirom na dosadašnje iskustvo, ali nije dovoljna kao strategija zaštite države.
Politička kriza ne postaje bezopasna zato što je prethodnih deset kriza završilo bez najtežeg ishoda. Naprotiv, ponavljanje takvih situacija može stvoriti privid da su institucije nemoćne, da se odluke mogu donositi bez posljedica i da je ustavni poredak predmet pregovora ovisno o trenutnom odnosu političkih snaga.
To je posebno opasno kada se u politički govor uvode pitanja policije, vojske i mogućeg fizičkog sprečavanja provedbe odluka državnih institucija.
U tom trenutku više nije dovoljno pitati je li Dodik ozbiljan ili blefira. Važnije je utvrditi šta je konkretno odlučeno, šta se pokušava provesti, koje institucije su nadležne i kakve su posljedice nepostupanja.
Schmidtovo upozorenje i pitanje odgovornosti međunarodne zajednice
Najnovija Dodikova izjava vremenski se poklapa s upozorenjem bivšeg visokog predstavnika Christiana Schmidta da bi naredna godina mogla donijeti nove pokušaje podjele Bosne i Hercegovine. Schmidt, prema prenesenim izjavama, ne smatra da je zemlja nakon izbora nužno bliža raspadu, ali upozorava da bi na nove poteze trebalo odgovoriti jasno i odlučno.
To upozorenje otvara pitanje koje prati gotovo cijelu Dodikovu političku karijeru: koliko dugo međunarodni akteri mogu reagirati tek kada kriza postane akutna?
Bosna i Hercegovina ima Ustav, domaće institucije, pravni sistem i međunarodni okvir uspostavljen Dejtonskim mirovnim sporazumom. Međutim, nijedan od tih mehanizama ne može dugoročno nadomjestiti političku odgovornost domaćih institucija. Isto tako, međunarodno prisustvo ne može biti djelotvorno ako se svaka kriza tretira kao izolovan incident, bez procjene šta je prethodilo, šta se pokušava postići i šta će uslijediti nakon privremenog povlačenja.
Odgovor na secesionističku politiku ne može se svesti samo na osude, izjave zabrinutosti i povremene prijetnje sankcijama. Potrebni su dosljedna primjena prava, zaštita institucija, jasna komunikacija o posljedicama nezakonitih poteza i politička odgovornost onih koji ih poduzimaju.
To ne znači da svaka Dodikova izjava automatski zahtijeva izvanrednu intervenciju. Znači da se mora razlikovati retorika od konkretnih postupaka i da reakcija treba biti razmjerna, pravno utemeljena i pravovremena.
Najveća greška bila bi i dalje birati između dvije krajnosti: uvjerenja da se ništa neće dogoditi zato što se ništa nije dogodilo ranije i uvjerenja da je raspad države već neizbježan. Ni jedno ni drugo ne pomaže razumijevanju situacije.
Republika Srpska nije isto što i Dodik
U svim ovim raspravama često se zanemaruje najvažnija činjenica: Republika Srpska nije privatni politički projekt Milorada Dodika, kao što ni Bosna i Hercegovina nije vlasništvo bilo koje stranke ili etničke političke elite.
Građani Republike Srpske imaju pravo na sigurnost, političko predstavljanje, ekonomski razvoj i institucije koje rade u njihovom interesu. To pravo ne podrazumijeva da moraju podržavati secesionističku politiku, niti da je svako osporavanje Dodikovih odluka napad na njihov identitet ili entitet u kojem žive.
Naprotiv, upravo bi se o interesima građana Republike Srpske moralo razgovarati kada se procjenjuju posljedice novih institucionalnih sukoba. Šta bi jednostrano povlačenje iz državnih institucija značilo za privredu, pravnu sigurnost, međunarodne obaveze i svakodnevni život? Ko bi snosio troškove eventualne izolacije? Ko bi odgovarao ako bi politički sukob proizveo nasilje ili dugotrajnu blokadu?
Dodikova retorika na ta pitanja ne daje konkretne odgovore. Umjesto toga, nudi političku sliku u kojoj se sve može riješiti mirnim dogovorom, bez zidova, bez prekida poslovanja i bez ozbiljnih posljedica.
Ali mir nije samo odsustvo otvorenog sukoba. Mir podrazumijeva i predvidivost, povjerenje u institucije, poštivanje zakona i sigurnost da političke odluke neće preko noći dovesti građane pred svršen čin.
Zato se ni pitanje budućnosti Bosne i Hercegovine ne može svesti na to ko je za centralizaciju, ko za decentralizaciju, ko za reformu Ustava, a ko za status quo. O svim tim pitanjima moguće je raspravljati u demokratskom i ustavnom okviru. Ono što ne može biti prihvatljivo jeste pretpostavka da politička volja jednog entiteta automatski nadjačava ustavni poredak države.
Najveći rizik je navikavanje
Dodik je tokom godina naučio da najavom referenduma može proizvesti politički događaj i onda kada do samog referenduma nikada ne dođe. Naučio je da prijetnja otcjepljenjem može dominirati javnim prostorom, da se svaka nova kriza može predstaviti kao historijska prekretnica i da se, nakon privremenog smirivanja, politički život može nastaviti bez konačnog odgovora na pitanje koje je krizu proizvelo.
Ali navikavanje na takvu politiku nije isto što i njeno neutraliziranje.
Kada se prijetnje podjelom ponavljaju godinama, postoji opasnost da društvo izgubi sposobnost razlikovanja između uobičajene političke provokacije i poteza koji mogu proizvesti stvarne posljedice. U jednom trenutku više niko ne vjeruje da će se najava ostvariti, ali sve manje ljudi vjeruje i da institucije mogu zaštititi ustavni poredak.
To je prostor u kojem politički avanturizam postaje posebno opasan.
Nije moguće sa sigurnošću tvrditi da će Dodik proglasiti nezavisnost Republike Srpske, niti je odgovorno tvrditi da je rat neizbježan. Ali nije odgovorno ni pretpostaviti da se jednostrana promjena ustavnog poretka nikada ne može pokušati samo zato što se prethodne najave nisu ostvarile.
Pitanje zato nije samo šta će Dodik sljedeće izjaviti. Pitanje je šta će uraditi institucije Bosne i Hercegovine ako najava postane odluka, ako odluka postane pokušaj provedbe i ako pokušaj provedbe bude praćen odbijanjem da se poštuju zakoni države.
Odgovor na to pitanje mora postojati prije nove krize, a ne tek nakon nje.
Dodik ponovo govori o mirnom razlazu. Možda će i ova najava završiti kao mnoge prethodne. Ali gotovo dvije decenije ponavljanja iste poruke pokazale su da njena politička funkcija ne zavisi isključivo od toga hoće li se otcjepljenje zaista dogoditi.
Jer država se ne brani samo onda kada neko pokuša povući novu granicu. Brani se i onda kada se godinama pokušava uvjeriti javnost da postojeći ustavni poredak više nije obavezujući, da se zakoni mogu birati prema političkoj volji i da će posljedice uvijek izostati.
Najopasniji dio Dodikove politike možda nije to što stalno najavljuje odlazak iz Bosne i Hercegovine. Nego to što se, nakon toliko godina, od države očekuje da svaki put ponovo dokazuje da ima pravo postojati.
